Porto Alegre en comparacion con sus retos 2/3

del libro original en portugués

“Por uma Nova Esfera Pública – a experiência do orçamento participativo” compiladores Nilton Bueno Fisher, Jaqueline Moll

Edit. Vozes, 2000, Petrópolis

Tomás Villasante

Universidad Complutense de Madrid

Estilos de innovación democrática

Porto Alegre no es un ejemplo único, pero tiene unas características que lo hacen diferente a otros intentos del Presupuesto Participativo. Ciudades semejantes que lo intentan como Montevideo en Uruguay, u otras gobernadas por el PT en Brasil, no tienen unos resultados tan claros y contundentes. No estamos hablando de ciudades muy raras en el mundo, porque sean muy marginales o porque hayan tenido una historia muy particular y diferenciada de otras ciudades de su entorno. Son ciudades de más de un millón de habitantes; que no salen de la pobreza extrema, sino de economías de tipo medio en referencia al concierto internacional, gobernadas por alianzas de fuerzas progresistas y radicales que tuvieron movimientos sociales fuertes contra los autoritarismos de la década pasada. Pero entre todas esas ciudades Porto Alegre ha sabido encontrar su “estilo” peculiar para construir su democracia participativa. En realidad cabe más hablar en plural de experiencias de “las democracias participativas” porque son varios los procesos en marcha, y con metodologías dispares, por lo que debemos ser respetuosos con cada proceso, y en todo caso intercambiar de unos a otros lo que cada cual pueda aportar de más válido para las otras experiencias.

No son ni las condiciones “objetivas” (de la estructura social), ni el “programa” proclamado por los partidos (lo mismo lo dicen muchos). Es un “estilo” de basarse más en los hechos que en los reglamentos, de apostar por el proceso instituyente más que por la institución. Si el Presupuesto Participativo se ha consolidado es a medida que había obras concretas en cada uno de los barrios, las decididas por los vecinos. Son los hechos prácticos y evidentes los que legitiman, más que una reglamentación normativa, que apenas existe, y está en revisión siempre. Claro que tiene que haber unas mínimas normas municipales que permitan el libre jugo de las redes complejas de la sociedad, pero tiene que ser ésta quien sienta su propia capacidad de decidir y hacer autónomamente.

Es la conjunción de la democracia social con las otras formas democráticas la que permite reforzar el proceso. Si la gente del común no ve hechos contundentes no puede creer solo en las palabras de los políticos. Y si ve que estos hechos no vienen de prácticas clientelares, tan comunes en los países latinos, sino de debates abiertos y procesos largos de trabajo desde las bases, entonces puede empezar a aprender una nueva lección de ciudadanía. Es un trabajo a medio y largo plazo, que se basa en la capacidad de los sectores populares para aprender por la acción social y cooperativa de ellos mismos. Es una forma de convertir en costumbre, más que en ley, unas prácticas participativas, unos ritos democráticos que resulten eficientes a los ojos de todos. Y esto lo están haciendo con las varias “rodadas” por los barrios y por las “temáticas” en Porto Alegre. Es un proceso de un año, que al año siguiente ha de ver sus frutos. Y así llevan diez años, cada vez con mayor incorporación de ciudadanos a las asambleas y a los procesos de decisión desde las bases.

No se trata tampoco de contraponer lo instituido con lo instituyente. Ambos aspectos son necesarios para cualquier experiencia de democracia participativa, tanto lo que surge de los procesos de participación directa de las bases, como lo instituido con las representaciones elegidas por votos. Pero lo que es bueno es organizar su articulación según los tiempos y procesos. El motor tiene que ser los procesos instituyentes sucesivos, que con las metodologías adecuadas pueden seguir saliendo desde las bases sociales, y la meta debe ser que se alcancen unas instituciones que los reconozcan y avalen. Si se piensa que se puede partir de unas instituciones que sean el motor de los procesos, por delante de las poblaciones y los movimientos, es no ser muy fiel a la mayoría de los casos que la historia nos da. O si se piensa que con los movimientos sociales no hay altibajos, que son permanentes y no cíclicos, es también una idealización de los sectores populares que no se corresponde tampoco con la historia.

Lo más acertado es pensar que se trata de unas situaciones paradójicas pero necesarias: se necesita tanto lo instituyente y lo que siempre se esta renovando, como la organización más permanente que le da continuidad a lo ya conseguido.

Con la teorización del análisis de redes y los conjuntos de acción, sabemos que una comunidad no es algo estructurado de una vez con una identidad perfectamente reconocible, sino un conjunto de redes de influencia que están en continuo flujo y en procesos contradictorios interna y externamente. Así pues los estudios para América Latina (Villasante et al. 1994) nos dan varias tipologías por las que van pasando los distintos movimientos o las partes de una comunidad, barrio o sector de una ciudad o territorio. De acuerdo con este planteamiento podemos superar las dicotomías simples en que nos encierran algunas discusiones maniqueas (estos son los buenos y estos los malos, según la ideología del que habla). Lo más común es que todo movimiento instituyente pase por distintas fases en los años de desarrollo, pasando por momentos de una mayor institucionalización, y también que no se puede entender una situación de algo instituido progresista que no parta de un proceso previo de empuje instituyente en algún grado.

Los “estilos” práxicos se distinguen de los teoréticos y dogmáticos en que razonan sobre las situaciones concretas. A partir de las problemáticas se centran en el análisis concreto de la situación concreta. Y por lo mismo no anteponen quién es el reformista y quién el revolucionario, sino que esto queda para ser resuelto en el proceso mismo. No se trata de discutir primero hasta donde va a llegar uno u otro, sino de ponerse a la tarea juntos, y que sea la propia situación, con muchos de los elementos que nadie es capaz de controlar, quien decida lo que da de sí tal proceso. En un cuadro que gustaba de citar Jesús Ibañez (1991), y que he desarrollado para estos fines, se contraponen cuatro posiciones posibles, introduciendo algo de complejidad en la simpleza de las dicotomías habituales, y se abren así más posibilidades reales. Incluso este cuadrado es sobre tipos ideales y la creatividad popular de cada caso es más compleja, pero baste su exposición para permitir unos esquemas más amplios de cooperación social.

Conservación	Reformas
SI	NO
•	•
•	•
SI pero NO	Ni SI ni NO
Reversión	Revolución

De acuerdo con este cuadrado de interpretación de algunas conductas se pueden contraponer entre estos extremos otros muchos tipos intermedios. Y además, lo más frecuente es que en un mismo movimiento haya distintas etapas que pase de unas posiciones a otras, o incluso que convivan en tensiones muy diferentes algunas de ellas dentro de cada proceso. Así, a la derecha están las dos más pragmáticas y menos ideologizadas, y a la izquierda las de oposición ideológica a lo instituido. La posición de decir Si al poder o de conservación de lo que hay choca por un lado con la posición de decir No, porque se quieren hacer reformas (que mande otro y otras cosas, por ejemplo) aunque se quede la estructura del poder como hasta entonces. Es decir, que es que No a quien manda o a lo que se dice, pero es en el fondo que No al cambio de fondo porque se mantiene la misma estructura decisional. No pero Si, es decir el planteamiento de reformas de lo que hay.

Por otro lado la conservación de lo que hay se contrapone a algunos movimientos que sin negar en principio, la autoridad del poder, lo que hacen es desbordarlo. Muestran así aquellas contradicciones internas del poder mismo, no tanto en la denuncia ideológica como en la práctica de los hechos. Esto supone muchas veces una auténtica transformación de las estructuras establecidas, y una ruptura instituyente, que aún diciendo que Si, en la realidad hacen que No a lo establecido. Es la postura Reversiva que ponen en práctica muchos invasores de tierras (ponen la bandera nacional, pero desbordan la propiedad), o huelgas de celo de sindicatos, o denuncias de derechos humanos (contra el incumplimiento de la ley de los militares o gobernantes, etc.). Es decir, son movimientos que aparentemente solo cuestionan un punto de la hipocresía de nuestras sociedades, pero suelen tener tal fuerza que tocan y revierten el fondo de los poderes instituidos, y por lo mismo entran en procesos instituyentes según como se puedan ir desarrollando los hechos y las relaciones de las fuerzas sociales que intervienen. Si pero No, como la muestra de las paradojas en que vivimos, y su resolución por los hechos consumados, pero esta vez desbordando a los poderes.

Las posiciones revolucionarias suelen ser más claramente radicales desde la propia declaración ideológica de partida. Lo tratan de ser tanto en la declaración de principios como en las prácticas que pretenden que desarrolle cada movimiento. Por lo mismo se quieren distinguir de entrada tanto de los movimientos reformistas como de los reversivos, manteniendo una postura distintiva. Esto les puede llevar en algunos casos a quedarse más aislados en los procesos populares, que no suelen tener tanta claridad de principios. La postura es Ni SI ni NO, porque desde esta posición no se acepta que la pregunta ni la ley la pueda formular una autoridad que, por el hecho de erigirse en tal, ya está recortando las posibilidades de la contestación. Nosotros somos quienes nos hacemos las preguntas y nuestra ley porque somos soberanos y somos instituyentes desde un principio. Lo bueno de esta posición suele ser la claridad de posturas que declara y denuncia, pero no es una situación que se pueda establecer durante mucho tiempo para un número alto de ciudadanos del común participando asiduamente.

Lo más habitual es una conjunción de varias de estas posiciones, al mismo tiempo o sucesivamente, en cada caso de los que hemos ido estudiando. De tal manera que cada proceso es un mundo muy complejo que para nada sirve reducirlo a una definición sencilla. Lo mejor es tratar de abrir nuevas pistas de interpretación donde cada sujeto social se pueda reconocer y en función de ello pueda tomar sus propias determinaciones, al tener en cuenta la situación de los demás y la suya propia. Hay que tener en cuenta que cada situación concreta es la suma de muchas redes de interacción (nosotros lo estudiamos como los “conjuntos de acción”), y la resultante de tales fuerzas no se puede saber cómo resultará hasta el último momento. Un caso de estilo práxico y transversal es el que hemos visto en Porto Alegre y en algunas otras ciudades, donde las fuerzas de más progreso y transformación están apostando por una combinación adecuada de las distintas tradiciones emancipatorias, no tanto anteponiendo purezas ideológicas sino prácticas instituyentes. 

Porto Alegre en comparación con sus retos 1/3

del libro original en portugués

“Por uma Nova Esfera Pública – a experiência do orçamento participativo” compiladores Nilton Bueno Fisher, Jaqueline Moll

Edit. Vozes, 2000, Petrópolis

Tomás Villasante

Universidad Complutense de Madrid

No es posible para mi describir la experiencia municipal de Porto Alegre para el público, porque hay otros autores que ya lo han hecho con mayor conocimiento que el mío sobre esta ejemplar experiencia. Mi aportación quizás se debería centrar en un texto sólo elogioso, por las muchas novedades que nos presenta y los retos a los que apunta dar solución, sobre todo en estos tiempos de descreimiento en las alternativas viables al sistema dominante. Ahora más que nunca tenemos necesidad de formas prácticas y concretas que vayan demostrando que hay otras vías alternativas de encarar los problemas del neo-liberalismo. Por suerte, no es sólo el caso de Porto Alegre el que nos puede ilustrar sobre los caminos abiertos para nuevas formas democráticas y participativas para encarar con eficiencia los problemas sociales locales. Trataré de comparar y aportar otros elementos, además de los propios acerca del caso estudiado, para suscitar un debate amplio que vaya mas allá de lo hasta ahora planteado. 

Además, creo que debemos iniciar un debate sobre lo local y sus logros, también sobre los caminos potenciales de transformación del Estado que esta experiencia, pero más aún, algunos de sus protagonistas nos plantean con toda claridad. Tarso Genro (1997) lo dice explícitamente: "Apunta a una forma universal de dirigir el Estado y de crear un nuevo tipo de Estado". No se trata de una solución total para todos los problemas, pero sí que una forma concreta de co-gestión con "una esfera pública no-estatal" (Ubiratan de Souza, 1998) pone en acto tanta literatura de buenos deseos sobre la participación y la implicación de los ciudadanos.

Me parece un estilo concreto de construcción de una de las democracias participantes de mayor interés en el mundo porque combina elementos concretos de la voluntad política elegida en las urnas democráticamente, con la participación directa de los ciudadanos y un papel muy interesante de los técnicos. Los problemas de la representación electoral clásica (tanto la simplificación como la burocratización) en gran parte los tiene enfocados y casi resueltos. Me refiero a dos problemas candentes de la práctica cotidiana de cualquier democracia representativa. Para ejercer la representación no se puede atender a cada cual con sus particulares problemas sino que ha de darse prioridad al término medio, a los asuntos más comunes. Para ello se da prioridad a la representación mediante algunas opciones políticas (3 ó 4) donde puede elegir el votante. Luego estas opciones más votadas se han de poner de acuerdo teniendo la mayoría (pactar entre algunos programas) y poder hacer la ley y el equipo de gobierno. Este gobierno va a interpretar la ley, haciendo los reglamentos y mandando a los funcionarios. Cada paso es una simplificación del anterior, quitarle complejidad e indeterminación a la realidad de la que surge. Si antes de votar las redes de amistad, o familiares, o de trabajo son muy complejas, luego todo se va reduciendo en decisiones más universales y unitarias para todos.

Y esto está bien como medida defensiva frente a tantos abusos que los sistemas autoritarios han venido practicando. Es una forma democrática de controlar a las minorías para que no se perpetúen en el poder. Cuando nuestras democracias han salido de procesos anti-dictatoriales y clientelares está muy bien que se ejerzan estos controles, pero el problema es que al reducir el poder de las minorías autoritarias, también podemos quitar la iniciativa a otras minorías sociales activas que están actuando en la complejidad necesaria y creativa de la sociedad. Estos procesos de la "democracia de control" se deben completar con otros procesos de la "democracia de innovación". Sobre todo porque la democracia representativa o de control cada 4 años puede volverse ineficiente, porque los políticos acaban despegándose de las bases sociales y porque los funcionarios acaban dando órdenes a los ciudadanos. Siendo así, que son los funcionarios los que deberían entender y atender las complejidades de la población. Si la soberanía reside en el pueblo, éste no la siente como tal cuando se acerca a una ventanilla, o cuando no ve que se invierte en sus necesidades más cercanas. Hay un problema de eficiencia inmediata también en la justificación de la democracia, sea esta del tipo que sea.

"Democracia social" es la que se justifica entre los servicios prestados por los funcionarios y las propias redes sociales. Es decir, no sólo que haya un procedimiento legal claro y transparente (por cierto que debería serlo bastante más). Por ejemplo, en algunos procesos revolucionarios es posible que haya más servicios eficientes, mientras los que hacen de funcionarios lo hagan con la ideología de servir a los ciudadanos. Pero estas democracias no siempre consiguen perdurar por falta de controles democráticos y la renovación de los sistemas y las personas implicadas. Por eso, son más interesantes las "democracias de innovación", en la medida en que rescatan la complejidad de las redes sociales, a través de sus Asociaciones y de las técnicas de participación adecuadas, de tal forma que la coordinación de los funcionarios y sus técnicas dan lugar a prácticas más eficientes de acuerdo con cada situación concreta y cotidiana. No se trata tanto de un control cada cuatro aíios, a través del voto y la ley, sino en la ejecución más cotidiana con la gestión de los funcionarios y los servicios inmediatos en cada caso.

El papel de los funcionarios y de los técnicos por un contrato en la democracia es una de las lagunas que se suele mantener tanto en los análisis politológicos como en los sindicales, e incluso en los alternativos. Se reconoce que no se es neutral en muchos casos pero no se entra a ver las consecuencias cotidianas de esto para la democracia, que suelen ser tanto o más importantes que la posición de los políticos o de los sectores populares. El margen de maniobra de cualquier técnico es suficiente para que su estilo marque la diferencia entre unas situaciones y otras. Es decir, el análisis de redes de confianzas y desconfianzas que se produce en una localidad depende muchas veces de estos intermediarios o "puentes débiles" entre los ciudadanos y sus representantes. De usar unas metodologías a usar otras (participativas o bien autoritarias) varía mucho el resultado, y esto es competencia del técnico en gran medida. Es la fuerza de las relaciones débiles entre los "conjuntos fuertes" del análisis de redes (Granovetter, 1982). Su repercusión para las democracias locales es fundamental.

El dar juego central a un "espacio de esfera pública no estatal" viene a mediar entre las otras formas de democracia, aún en los casos más elaborados de ambas. No viene tampoco a sustituir a aquellas formas, sino a adaptarse a cada situación en que haya nacido una democracia para ir cambiando de centralidad el motor de la misma. Si empezó de una manera en función del proceso histórico determinante, también puede ir cambiando para atender a las nuevas circunstancias y generaciones, y así ir haciendo una experiencia de democracia más avanzada. No es tanto que haya una forma única universal, me parece, sino que en todas partes el introducir el motor de "espacios públicos no estatales" viene siendo condición hoy de renovación y de una nueva democracia más eficiente por más innovativas y ajustadas sean las condiciones concretas de cada red local.