del libro original en portugués
“Por uma Nova Esfera Pública – a experiência do orçamento participativo” compiladoresNilton Bueno Fisher, Jaqueline Moll
Edit. Vozes, 2000, Petrópolis
Tomás Villasante
Universidad
Complutense de Madrid
Comparando
con otras experiencias locales
Entre
los estilos innovadores está, desde luego, la no contribución a los
liderazgos populistas aunque estos sean de izquierda. Se está
acabando el tercer ciclo legislativo en Porto Alegre con el
Presupuesto Participativo, y llama la atención que el proceso social
y el político han seguido creciendo. Por ejemplo algunos municipios
han basado sus éxitos en figuras populares de alcaldes singulares
(de izquierda o de derecha), que han sabido movilizar a la población,
hacer obras, salir reelegidos por su popularidad, etc. No es este el
caso, ya que en cada mandato ha sido un nuevo Alcalde el presentado a
las elecciones y elegido, reforzando así el estilo rotatorio y la
cohesión entre los distintos grupos que apoyan la opción política.
Olivio Dutra, el primer Alcalde acaba de ganar las elecciones para
Gobernador del Estado de Río Grande do Sul, y ya se ha propuesto
hacer también el Presupuesto Participativo a escala de este Estado,
lo que pasa a ser una novedad para Brasil. Tarso Genro, segundo
Alcalde, es una de las figuras intelectuales más destacadas del PT,
junto a Lula, con una buena proyección en todo Brasil e
internacional. Es decir, que es un proceso que promociona y amplía
su capacidad política. Más que aferrarse a repetir resultados, con
líderes perpetuos, se plantean una espiral de formación y
lanzamiento de los dirigentes que han participado en este proceso.
Lo
mismo ocurre en la promoción de los Delegados del propio Presupuesto
Participativo, donde hay una forma de auto-educación por la práctica
de un año entero en que han de estar en las asambleas del barrio o
del sector tanto como en los estudios de los presupuestos
municipales. Es una forma de que la población vaya promocionando a
distintos líderes, ya que tienen mandatos por lo que pueden ser
revocados, y que no pueden renovar más que por tiempos limitados. Es
decir, que con estos estilos de promoción de los dirigentes sociales
y de los dirigentes políticos, estamos en auténticas “escuelas de
democracia”. Escuelas que son muy convenientes para que la
democracia no se quede estancada, pero que no pueden quedarse en
talleres o cursos teóricos, sino en ejemplos prácticos de cómo se
pueden conjuntar las tareas de los políticos, de los técnicos y de
los ciudadanos. Esta es una lección inestimable que va más allá de
las fórmulas habituales.
Hace
unos años se hablaba de los modelos de gestión de Bolonia, de
Barcelona, de Montevideo, de Rosario, de Curitiba, etc., como
ejemplos del buen hacer municipal. Se invitaba a sus gestores a
explicar cómo habían transformado sus ciudades, con una buena
integración entre los equipos técnicos y políticos. La continuidad
de los técnicos y de los políticos es una de las cualidades a
destacar de estas ciudades ejemplares. Y por eso siguen siendo
ciudades de referencia desde estos puntos de vista. La diferencia
está en que estas ciudades han seguido un modelo de “emprendimientos
competitivos” (como los califica Suzana Moura, 1997) frente a un
“activismo democrático” que sería más el modelo de Porto
Alegre. Esta investigadora hizo un trabajo muy interesante de
comparación entre Barcelona y P. Alegre, con un amplio trabajo de
campo en ambas ciudades. Un modelo de eficaz gestión empresarial
estratégica se ha llevado en estas ciudades, pues se nota en
comparación con otras. La innovación de Porto Alegre es lo
participativo e instituyente, desde la propia sociedad articulada, de
manera permanente y subiendo en participación, y no tan sólo como
una coyuntura episódica, o detrás de un líder señalado.
Ahora
estamos viajando desde muchas de estas ciudades a ver cómo lo hacen
en Río Grande do Sul y su capital. En Europa no se acaba de creer en
las potencialidades de estos ejemplos latinoamericanos, por
desconocimiento. Aquí hay muchas más posibilidades de editar y
bastantes menos prácticas, mientras en Latinoamérica hay más
prácticas alternativas que tiempos y medios de publicación. Pero
también entre los propios latinos hay rivalidades entre países y
ciudades, que a veces les llevan a preferir seguir un modelo de
Europa o USA que los que tienen más a mano. Por eso estos textos son
unos documentos importantes no solo por su contenido, sino también
por el testimonio que supone de colaboración internacional, sobre la
base de aceptar y difundir el ejemplo de lo que se está haciendo en
Porto Alegre, y de ahora en adelante también en Río Grande do Sul.
Se han
venido sucediendo una serie de reconocimientos internacionales al
ejemplo de Porto Alegre. En Estambul, con motivo del Foro mundial
Hábitat II, fue uno de los ejemplos de buenas prácticas más
señalado a escala internacional. El hecho de que en Brasil la prensa
reconozca esta ciudad como la de mejores indicadores de calidad de
vida, o que el Banco Mundial no dude en dar créditos porque cada vez
recauda y sanea mejor sus finanzas municipales, son hechos que se han
ido acumulando en los últimos años. La clave no está en que estos
resultados y reconocimientos se produzcan, sino en cómo estos
procesos fueron construidos socialmente. Ese “estilo” del que
hablamos tiene mucho que ver con la consolidación de una “esfera
pública no estatal” en paralelo con los procesos de la democracia
del voto o representativa, y el papel de los técnicos que adoptan
posicionarnientos comprometidos. Este asunto de los expertos y
técnicos es muy importante, porque al estar en medio de los
procesos, de los políticos y de los ciudadanos, cualquier tipo de
estilo que adopten va a tener efectos multiplicadores en la confianza
y/o desconfianza de los sectores implicados.
Hay
más experiencias que vamos a referir en seguida, pero todas ellas se
han basado en unas articulaciones autónomas de los propios
ciudadanos y/o de los movimientos sociales. No tanto para competir en
los mismos términos de legitimidad del poder establecido, ni tampoco
como apéndices complementarios, sino para ser reales motores
estratégicos del cambio desde la sociedad, y con las formas propias
de que se quiera dotar ésta en cada circunstancia. En general
podemos hablar que en paralelo a las formas de representación
partidaria se han ido construyendo Foros Cívicos, de Asociaciones,
de ciudadanos, etc., que han puesto en marcha de manera
independiente, creativa e instituyente, alguna iniciativa que muestra
su eficacia en el respaldo de sus actividades por las gentes del
común.
Otros
ejemplos mundiales de ciudades pioneras, entre los más ricos, es el
Foro Cívico para la Sustentabilidad, en la ciudad de Seattle (USA).
Durante la década de los 90 han ido desarrollando las
recomendaciones de la Agenda 21 de Río de Janeiro sobre
sustentabilidad, de tal manera que los propios movimientos sociales
son quienes definen cuáles han de ser sus prioridades a medir.
Después los técnicos las estiman, y la prensa y TV lo popularizan
entre la población, en un ejemplo claro de concreción y pedagogía
de construcción de los nuevos valores alternativos. Por ejemplo, los
ecologistas pueden proponer que se mida el
número de salmones que hay en el río como indicador de calidad de
las aguas y de la vida en la ciudad. O las mujeres de Barcelona en su
Foro Cívico que se mida el tiempo disponible de ellas, y cómo
evoluciona cada tantos años, para saber sobre la calidad de la
ciudad. O los más sindicalistas la dispersión de la renta entre el
20% de los que ganan más y
los que ganan menos. El papel de los técnicos es aquí muy
importante, pues todas estas mediciones de índices se pueden hacer
muy tecnocráticas o complejas y participativas, y en estos aspectos
se ve la diferencia.
Entre
los más pobres está el ejemplo de Villa El Salvador (Perú). Desde
1970 se ha ido construyendo al sur de Lima una comunidad
autogestionaria (y desde los 80 también Municipio), que alcanza los
300.000 habitantes. Tienen una planificación participada de la
ciudad, que desde un primer momento no era una invasión de tierras
sin más, sino con un contenido social propio. Han ido desarrollando
unas zonas industrial y agraria, adaptadas a las posibilidades de sus
economías muy precarias. Han pasado de vivir bajo esteras en un
desierto al principio a ir autoconstruyendo sus propias casas con
materiales sólidos. Se alcanza ahora la alfabetización del 90% de
los niños (cosa muy difícil en Perú). Hay una emisora de radio
desde hace años y un centro de formación profesional. Mas
recientemente el canal 45 de TV emite sus propias noticias, etc. En
medio de los ataques violentos de Sendero Luminoso (mataron a M.
Elena Moyano, dirigente del vaso de leche y las ollas comunes), y de
los ataques de los Gobiernos peruanos, han sabido ser ejemplo para el
resto de los "pueblos jóvenes" de Lima y para otras muchas
comunidades de pobres de Latinoamérica.
Es
importante recordar algunos ejemplos internacionales, porque así ya
nadie tiene excusa para no hacer en su municipio estos procesos
instituyentes que están dando resultados en muy distintas
situaciones. No es un problema de ser más ricos o más pobres, de
proclamarse ideológicamente muy innovadores o no, sino de hacerlo.
La legitimidad pasa por las realizaciones a presentar y las formas de
implicación de la sociedad que las respaldan. Aquí sólo estamos
presentando muy brevemente alguna de estas experiencias, pero son
bastantes más numerosas, y hay varios trabajos en marcha que quieren
dar cuenta de ellas con análisis en profundidad. De momento en la
Escuela Superior de Arquitectura de la Universidad Politécnica de
Madrid hay, en castellano, una recopilación de las mejores
presentadas en Estambul, 1996 (Hábitat II) y una revista que sigue
haciendo un buen seguimiento para quien esté interesado: Biblioteca
Ciudades para un Futuro Sostenible, http:\\www.habitat.aq.upm.es
Los
retos que se abren para avanzar
Otros
retos que se nos abren, a partir del ejemplo de Porto Alegre, son
algunos de los aspectos aún no resueltos allá tampoco, pero por lo
menos formulados en los debates que he podido mantener con los
dirigentes y estudiosos de la ciudad. Por ejemplo, el reto de los
Delegados en relación con sus bases y con los técnicos del barrio o
del sector temático. Hasta ahora los sectores más conservadores o
no participaban o eran desbordados por la democracia de base, pero se
sigue generalizando la participación, y cada vez son más numerosas
las personas y contraposiciones que se presentan en cada barrio. O
bien que, bajo cuerda, se entre en las batallas de liderazgos, ¿no
cabría tratar de realizar nuevas formas de
investigación-acción-participativa, donde dirigentes, técnicos y
bases han de centrarse sobre todo en dinámicas ciudadanas?
Hay
formas de sondeos participantes, talleres descentralizados y que
abren procesos instituyentes, coordinación de colectivos y
asociaciones para temas puntuales, etc. Muchas de las cosas que se
vienen haciendo, pero es necesario sistetizarlas y democratizarlas en
la práctica cotidiana. El análisis de redes y los conjuntos de
acción es una, entre otras muchas, forma de abordar estos procesos
con mayores garantías de eficiencia participante.
Es un
problema confiar solo en las asambleas, o en formas de prueba y
error, más o menos intuitivas, para ir haciendo el seguimiento de
los procesos de participación más de base. En mi opinión hay que
capacitar cada vez más a los técnicos de trabajo directo en las
bases y a los propios dirigentes, para que también se vayan
renovando, en sistemas y prácticas lo más participativas y
eficientes posibles, que vayan sustituyendo el hablar bien en
asambleas muy numerosas (a veces esto no es lo más democrático),
por talleres más descentralizados donde opine todo el que quiera,
grupos de discusión y entrevistas grupales con los que no acuden a
reuniones, etc. Es decir hacer investigación-acción-participativa
con el mayor rigor metodológico posible, y con devoluciones en
talleres para la confección de las “programaciones de acciones
integrales” y los “presupuestos participativos”, según sean
los procesos de cada una de las localidades o sectores implicados.
Está
también el reto de la articulación entre las muchas demandas que se
generan entre los ciudadanos y los técnicos que están en la calle,
y la eficiencia de los técnicos que están en servicios centrales o
en las burocracias que no están tan controladas directamente por la
población. ¿Además de la comisión tripartita caben otras
iniciativas participativas dentro del aparato del Estado? Aquí
también caben formas de abordar la reforma de la admi nistración
pública, sin duda en contacto con los sindicatos, y con los
representantes de los usuarios de los servicios, pero no sólo a
partir de las quejas por el salario o de los horarios de trabajo. Hay
sistemas que no implican reducción de plantillas, ni “estrés”
de los ritmos de trabajo, para mejorar la calidad y la innovación de
cada puesto de trabajo. La investigación-acción-participativa en
algunas empresas muy eficientes (grupo cooperativo Mondragón, en el
País Vasco) aplicaron este sistema, y no solo no tuvieron que
despedir trabajadores, sino que han seguido un camino de desarrollo
notable en sus diversas líneas de producción.
Hay
sistemas empresariales de mejora de la calidad que suponen
incrementos de los ritmos de explotación de los trabajadores, y
cuando se pasan a la administración pública hay que tener aún más
cuidado con ellos. Pero eso no nos exime de que es necesario entrar a
mejorar con sistemas de control y de eficiencia las amplias
burocracias locales en la administración. Si se consigue que los
funcionarios y los técnicos públicos muestren un estilo diferente y
participativo también en los servicios centrales, y no sólo en los
que están en la calle, entonces si podemos proclamar que estamos
ante una verdadera revolución del Estado. El problema del Estado no
es una cuestión de filosofías a debatir, sino de encarar de una vez
sus procesos de renovación y motivación en los aspectos internos y
externos. Quizás ya se han puesto buenas bases en lo que atañe a lo
externo, en los equipos que trabajan con los dirigentes sociales
(aunque se puede mejorar siempre), pero en los despachos hay que
preconizar también sistemas de mayores motivaciones y dialécticas
para la eficiencia pública.
Otro
reto más que se nos presenta a partir de esto es la articulación
entre el Presupuesto Participativo y los Planes Estratégicos
(Ciudade Constituinte) que relacionan a la ciudad con otras ciudades
del cono sur (Mercocidade). Las ciudades como Montevideo, Porto
Alegre, Córdoba, Rosario, Curitiba, están en el centro del
Mercosur, y con gobiernos Progresistas cabe plantearse alternativas
de cooperación en muchos temas de economía, de transportes,
culturales, etc. más que competir entre ellas. ¿Cabe intentar
algunas experiencias de "economía popular urbana" en estas
ciudades y entre ellas, con el volumen de sus economías públicas y
sociales, y la voluntad política que las anima? José Luis Coraggio
(1994) ha sugerido para este tipo de ciudades de cierta importancia
estratégica estas formas de “economías populares” donde, ante
todo, se trata de apostar por la reproducción de la calidad de vida
frente a la reproducción del capital.
Si se
juntan todas las entidades de interés más público en una
coordinación especial sin especial ánimo de lucro, en un Plan
concertado, pueden actuar en el mercado pero con otros criterios que
no tienen que ser los dominantes en la economía de mercado actual.
Son formas de resistencia a las crisis, que necesitan un cierto
tamaño para ser viables, pero al tiempo son también formas de
alternativas parciales, que van creando otros valores y otras
viabilidades dentro de estar a la contracorriente del sistema
vigente. En la lógica del trabajo de generar “redes de
financiamientos locales” hay bastantes posibilidades de desarrollar
otros sistemas que intenten ir más allá del actual sistema
financiero internacional. No se trata solo de postular un cambio o
una contraposición radical al mismo, que lo merece, cuanto de ir
construyendo nuevas formas en el ánimo de otras lógicas de
desarrollo (tanto sociales como en lo sustentable para futuras
generaciones). El crédito que se tiene desde una popularidad de una
política con cierto éxito se puede traducir en “bancas populares”
locales y redes de las mismas entre ciudades. Serán sin duda mas
lentas en sus desarrollos pero también más fiables.
Los
retos que están puestos por delante seguro que son muchos más, pero
me parece que no es poco que nos atreviésemos con algunos de éstos.
Por lo pronto el caso que estamos aquí analizando ya va muy por
delante de otras muchas ciudades pioneras en haber superado algunos
de los problemas previos planteados. El ánimo que nos da nos ha
animado a plantearnos nuevas cuestiones fundamentales para el
crecimiento de las formas democráticas realmente existentes. Porto
Alegre más que un ejemplo acabado y pleno, con respuestas para todo,
es un ejemplo instituyente con preguntas claves a las que va dando
sus respuestas. Es uno de los mejores ejemplos de democracia
participativa que se están reconstruyendo en la práctica, y por eso
espero que ustedes vean algo más que una tecnología en sus sistemas
de prioridades, o un caso exótico y raro. Que vean la osadía de los
políticos, los técnicos y los ciudadanos, para poner en marcha los
procesos instituyentes adecuados a este caso en particular, y a cada
caso en las localidades donde ustedes estén. Porque es
responsabilidad de todos mojarse con la democracia.
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