Porto Alegre en comparación con sus retos 3/3

del libro original en portugués

“Por uma Nova Esfera Pública – a experiência do orçamento participativo” compiladoresNilton Bueno Fisher, Jaqueline Moll

Edit. Vozes, 2000, Petrópolis

Tomás Villasante

Universidad Complutense de Madrid

Comparando con otras experiencias locales

Entre los estilos innovadores está, desde luego, la no contribución a los liderazgos populistas aunque estos sean de izquierda. Se está acabando el tercer ciclo legislativo en Porto Alegre con el Presupuesto Participativo, y llama la atención que el proceso social y el político han seguido creciendo. Por ejemplo algunos municipios han basado sus éxitos en figuras populares de alcaldes singulares (de izquierda o de derecha), que han sabido movilizar a la población, hacer obras, salir reelegidos por su popularidad, etc. No es este el caso, ya que en cada mandato ha sido un nuevo Alcalde el presentado a las elecciones y elegido, reforzando así el estilo rotatorio y la cohesión entre los distintos grupos que apoyan la opción política. Olivio Dutra, el primer Alcalde acaba de ganar las elecciones para Gobernador del Estado de Río Grande do Sul, y ya se ha propuesto hacer también el Presupuesto Participativo a escala de este Estado, lo que pasa a ser una novedad para Brasil. Tarso Genro, segundo Alcalde, es una de las figuras intelectuales más destacadas del PT, junto a Lula, con una buena proyección en todo Brasil e internacional. Es decir, que es un proceso que promociona y amplía su capacidad política. Más que aferrarse a repetir resultados, con líderes perpetuos, se plantean una espiral de formación y lanzamiento de los dirigentes que han participado en este proceso.

Lo mismo ocurre en la promoción de los Delegados del propio Presupuesto Participativo, donde hay una forma de auto-educación por la práctica de un año entero en que han de estar en las asambleas del barrio o del sector tanto como en los estudios de los presupuestos municipales. Es una forma de que la población vaya promocionando a distintos líderes, ya que tienen mandatos por lo que pueden ser revocados, y que no pueden renovar más que por tiempos limitados. Es decir, que con estos estilos de promoción de los dirigentes sociales y de los dirigentes políticos, estamos en auténticas “escuelas de democracia”. Escuelas que son muy convenientes para que la democracia no se quede estancada, pero que no pueden quedarse en talleres o cursos teóricos, sino en ejemplos prácticos de cómo se pueden conjuntar las tareas de los políticos, de los técnicos y de los ciudadanos. Esta es una lección inestimable que va más allá de las fórmulas habituales.

Hace unos años se hablaba de los modelos de gestión de Bolonia, de Barcelona, de Montevideo, de Rosario, de Curitiba, etc., como ejemplos del buen hacer municipal. Se invitaba a sus gestores a explicar cómo habían transformado sus ciudades, con una buena integración entre los equipos técnicos y políticos. La continuidad de los técnicos y de los políticos es una de las cualidades a destacar de estas ciudades ejemplares. Y por eso siguen siendo ciudades de referencia desde estos puntos de vista. La diferencia está en que estas ciudades han seguido un modelo de “emprendimientos competitivos” (como los califica Suzana Moura, 1997) frente a un “activismo democrático” que sería más el modelo de Porto Alegre. Esta investigadora hizo un trabajo muy interesante de comparación entre Barcelona y P. Alegre, con un amplio trabajo de campo en ambas ciudades. Un modelo de eficaz gestión empresarial estratégica se ha llevado en estas ciudades, pues se nota en comparación con otras. La innovación de Porto Alegre es lo participativo e instituyente, desde la propia sociedad articulada, de manera permanente y subiendo en participación, y no tan sólo como una coyuntura episódica, o detrás de un líder señalado.

Ahora estamos viajando desde muchas de estas ciudades a ver cómo lo hacen en Río Grande do Sul y su capital. En Europa no se acaba de creer en las potencialidades de estos ejemplos latinoamericanos, por desconocimiento. Aquí hay muchas más posibilidades de editar y bastantes menos prácticas, mientras en Latinoamérica hay más prácticas alternativas que tiempos y medios de publicación. Pero también entre los propios latinos hay rivalidades entre países y ciudades, que a veces les llevan a preferir seguir un modelo de Europa o USA que los que tienen más a mano. Por eso estos textos son unos documentos importantes no solo por su contenido, sino también por el testimonio que supone de colaboración internacional, sobre la base de aceptar y difundir el ejemplo de lo que se está haciendo en Porto Alegre, y de ahora en adelante también en Río Grande do Sul.

Se han venido sucediendo una serie de reconocimientos internacionales al ejemplo de Porto Alegre. En Estambul, con motivo del Foro mundial Hábitat II, fue uno de los ejemplos de buenas prácticas más señalado a escala internacional. El hecho de que en Brasil la prensa reconozca esta ciudad como la de mejores indicadores de calidad de vida, o que el Banco Mundial no dude en dar créditos porque cada vez recauda y sanea mejor sus finanzas municipales, son hechos que se han ido acumulando en los últimos años. La clave no está en que estos resultados y reconocimientos se produzcan, sino en cómo estos procesos fueron construidos socialmente. Ese “estilo” del que hablamos tiene mucho que ver con la consolidación de una “esfera pública no estatal” en paralelo con los procesos de la democracia del voto o representativa, y el papel de los técnicos que adoptan posicionarnientos comprometidos. Este asunto de los expertos y técnicos es muy importante, porque al estar en medio de los procesos, de los políticos y de los ciudadanos, cualquier tipo de estilo que adopten va a tener efectos multiplicadores en la confianza y/o desconfianza de los sectores implicados.

Hay más experiencias que vamos a referir en seguida, pero todas ellas se han basado en unas articulaciones autónomas de los propios ciudadanos y/o de los movimientos sociales. No tanto para competir en los mismos términos de legitimidad del poder establecido, ni tampoco como apéndices complementarios, sino para ser reales motores estratégicos del cambio desde la sociedad, y con las formas propias de que se quiera dotar ésta en cada circunstancia. En general podemos hablar que en paralelo a las formas de representación partidaria se han ido construyendo Foros Cívicos, de Asociaciones, de ciudadanos, etc., que han puesto en marcha de manera independiente, creativa e instituyente, alguna iniciativa que muestra su eficacia en el respaldo de sus actividades por las gentes del común.

Otros ejemplos mundiales de ciudades pioneras, entre los más ricos, es el Foro Cívico para la Sustentabilidad, en la ciudad de Seattle (USA). Durante la década de los 90 han ido desarrollando las recomendaciones de la Agenda 21 de Río de Janeiro sobre sustentabilidad, de tal manera que los propios movimientos sociales son quienes definen cuáles han de ser sus prioridades a medir. Después los técnicos las estiman, y la prensa y TV lo popularizan entre la población, en un ejemplo claro de concreción y pedagogía de construcción de los nuevos valores alternativos. Por ejemplo, los ecologistas pueden proponer que se mida el número de salmones que hay en el río como indicador de calidad de las aguas y de la vida en la ciudad. O las mujeres de Barcelona en su Foro Cívico que se mida el tiempo disponible de ellas, y cómo evoluciona cada tantos años, para saber sobre la calidad de la ciudad. O los más sindicalistas la dispersión de la renta entre el 20% de los que ganan más y los que ganan menos. El papel de los técnicos es aquí muy importante, pues todas estas mediciones de índices se pueden hacer muy tecnocráticas o complejas y participativas, y en estos aspectos se ve la diferencia.

Entre los más pobres está el ejemplo de Villa El Salvador (Perú). Desde 1970 se ha ido construyendo al sur de Lima una comunidad autogestionaria (y desde los 80 también Municipio), que alcanza los 300.000 habitantes. Tienen una planificación participada de la ciudad, que desde un primer momento no era una invasión de tierras sin más, sino con un contenido social propio. Han ido desarrollando unas zonas industrial y agraria, adaptadas a las posibilidades de sus economías muy precarias. Han pasado de vivir bajo esteras en un desierto al principio a ir autoconstruyendo sus propias casas con materiales sólidos. Se alcanza ahora la alfabetización del 90% de los niños (cosa muy difícil en Perú). Hay una emisora de radio desde hace años y un centro de formación profesional. Mas recientemente el canal 45 de TV emite sus propias noticias, etc. En medio de los ataques violentos de Sendero Luminoso (mataron a M. Elena Moyano, dirigente del vaso de leche y las ollas comunes), y de los ataques de los Gobiernos peruanos, han sabido ser ejemplo para el resto de los "pueblos jóvenes" de Lima y para otras muchas comunidades de pobres de Latinoamérica.

Es importante recordar algunos ejemplos internacionales, porque así ya nadie tiene excusa para no hacer en su municipio estos procesos instituyentes que están dando resultados en muy distintas situaciones. No es un problema de ser más ricos o más pobres, de proclamarse ideológicamente muy innovadores o no, sino de hacerlo. La legitimidad pasa por las realizaciones a presentar y las formas de implicación de la sociedad que las respaldan. Aquí sólo estamos presentando muy brevemente alguna de estas experiencias, pero son bastantes más numerosas, y hay varios trabajos en marcha que quieren dar cuenta de ellas con análisis en profundidad. De momento en la Escuela Superior de Arquitectura de la Universidad Politécnica de Madrid hay, en castellano, una recopilación de las mejores presentadas en Estambul, 1996 (Hábitat II) y una revista que sigue haciendo un buen seguimiento para quien esté interesado: Biblioteca Ciudades para un Futuro Sostenible, http:\\www.habitat.aq.upm.es

Los retos que se abren para avanzar

Otros retos que se nos abren, a partir del ejemplo de Porto Alegre, son algunos de los aspectos aún no resueltos allá tampoco, pero por lo menos formulados en los debates que he podido mantener con los dirigentes y estudiosos de la ciudad. Por ejemplo, el reto de los Delegados en relación con sus bases y con los técnicos del barrio o del sector temático. Hasta ahora los sectores más conservadores o no participaban o eran desbordados por la democracia de base, pero se sigue generalizando la participación, y cada vez son más numerosas las personas y contraposiciones que se presentan en cada barrio. O bien que, bajo cuerda, se entre en las batallas de liderazgos, ¿no cabría tratar de realizar nuevas formas de investigación-acción-participativa, donde dirigentes, técnicos y bases han de centrarse sobre todo en dinámicas ciudadanas?

Hay formas de sondeos participantes, talleres descentralizados y que abren procesos instituyentes, coordinación de colectivos y asociaciones para temas puntuales, etc. Muchas de las cosas que se vienen haciendo, pero es necesario sistetizarlas y democratizarlas en la práctica cotidiana. El análisis de redes y los conjuntos de acción es una, entre otras muchas, forma de abordar estos procesos con mayores garantías de eficiencia participante.

Es un problema confiar solo en las asambleas, o en formas de prueba y error, más o menos intuitivas, para ir haciendo el seguimiento de los procesos de participación más de base. En mi opinión hay que capacitar cada vez más a los técnicos de trabajo directo en las bases y a los propios dirigentes, para que también se vayan renovando, en sistemas y prácticas lo más participativas y eficientes posibles, que vayan sustituyendo el hablar bien en asambleas muy numerosas (a veces esto no es lo más democrático), por talleres más descentralizados donde opine todo el que quiera, grupos de discusión y entrevistas grupales con los que no acuden a reuniones, etc. Es decir hacer investigación-acción-participativa con el mayor rigor metodológico posible, y con devoluciones en talleres para la confección de las “programaciones de acciones integrales” y los “presupuestos participativos”, según sean los procesos de cada una de las localidades o sectores implicados.

Está también el reto de la articulación entre las muchas demandas que se generan entre los ciudadanos y los técnicos que están en la calle, y la eficiencia de los técnicos que están en servicios centrales o en las burocracias que no están tan controladas directamente por la población. ¿Además de la comisión tripartita caben otras iniciativas participativas dentro del aparato del Estado? Aquí también caben formas de abordar la reforma de la admi nistración pública, sin duda en contacto con los sindicatos, y con los representantes de los usuarios de los servicios, pero no sólo a partir de las quejas por el salario o de los horarios de trabajo. Hay sistemas que no implican reducción de plantillas, ni “estrés” de los ritmos de trabajo, para mejorar la calidad y la innovación de cada puesto de trabajo. La investigación-acción-participativa en algunas empresas muy eficientes (grupo cooperativo Mondragón, en el País Vasco) aplicaron este sistema, y no solo no tuvieron que despedir trabajadores, sino que han seguido un camino de desarrollo notable en sus diversas líneas de producción.

Hay sistemas empresariales de mejora de la calidad que suponen incrementos de los ritmos de explotación de los trabajadores, y cuando se pasan a la administración pública hay que tener aún más cuidado con ellos. Pero eso no nos exime de que es necesario entrar a mejorar con sistemas de control y de eficiencia las amplias burocracias locales en la administración. Si se consigue que los funcionarios y los técnicos públicos muestren un estilo diferente y participativo también en los servicios centrales, y no sólo en los que están en la calle, entonces si podemos proclamar que estamos ante una verdadera revolución del Estado. El problema del Estado no es una cuestión de filosofías a debatir, sino de encarar de una vez sus procesos de renovación y motivación en los aspectos internos y externos. Quizás ya se han puesto buenas bases en lo que atañe a lo externo, en los equipos que trabajan con los dirigentes sociales (aunque se puede mejorar siempre), pero en los despachos hay que preconizar también sistemas de mayores motivaciones y dialécticas para la eficiencia pública.

Otro reto más que se nos presenta a partir de esto es la articulación entre el Presupuesto Participativo y los Planes Estratégicos (Ciudade Constituinte) que relacionan a la ciudad con otras ciudades del cono sur (Mercocidade). Las ciudades como Montevideo, Porto Alegre, Córdoba, Rosario, Curitiba, están en el centro del Mercosur, y con gobiernos Progresistas cabe plantearse alternativas de cooperación en muchos temas de economía, de transportes, culturales, etc. más que competir entre ellas. ¿Cabe intentar algunas experiencias de "economía popular urbana" en estas ciudades y entre ellas, con el volumen de sus economías públicas y sociales, y la voluntad política que las anima? José Luis Coraggio (1994) ha sugerido para este tipo de ciudades de cierta importancia estratégica estas formas de “economías populares” donde, ante todo, se trata de apostar por la reproducción de la calidad de vida frente a la reproducción del capital.

Si se juntan todas las entidades de interés más público en una coordinación especial sin especial ánimo de lucro, en un Plan concertado, pueden actuar en el mercado pero con otros criterios que no tienen que ser los dominantes en la economía de mercado actual. Son formas de resistencia a las crisis, que necesitan un cierto tamaño para ser viables, pero al tiempo son también formas de alternativas parciales, que van creando otros valores y otras viabilidades dentro de estar a la contracorriente del sistema vigente. En la lógica del trabajo de generar “redes de financiamientos locales” hay bastantes posibilidades de desarrollar otros sistemas que intenten ir más allá del actual sistema financiero internacional. No se trata solo de postular un cambio o una contraposición radical al mismo, que lo merece, cuanto de ir construyendo nuevas formas en el ánimo de otras lógicas de desarrollo (tanto sociales como en lo sustentable para futuras generaciones). El crédito que se tiene desde una popularidad de una política con cierto éxito se puede traducir en “bancas populares” locales y redes de las mismas entre ciudades. Serán sin duda mas lentas en sus desarrollos pero también más fiables.

Los retos que están puestos por delante seguro que son muchos más, pero me parece que no es poco que nos atreviésemos con algunos de éstos. Por lo pronto el caso que estamos aquí analizando ya va muy por delante de otras muchas ciudades pioneras en haber superado algunos de los problemas previos planteados. El ánimo que nos da nos ha animado a plantearnos nuevas cuestiones fundamentales para el crecimiento de las formas democráticas realmente existentes. Porto Alegre más que un ejemplo acabado y pleno, con respuestas para todo, es un ejemplo instituyente con preguntas claves a las que va dando sus respuestas. Es uno de los mejores ejemplos de democracia participativa que se están reconstruyendo en la práctica, y por eso espero que ustedes vean algo más que una tecnología en sus sistemas de prioridades, o un caso exótico y raro. Que vean la osadía de los políticos, los técnicos y los ciudadanos, para poner en marcha los procesos instituyentes adecuados a este caso en particular, y a cada caso en las localidades donde ustedes estén. Porque es responsabilidad de todos mojarse con la democracia.

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